21.6.07

Puhe vuoden 2006 arviointikertomuksesta kaupunginvaltuustossa 11.6.2007

Tämä ei nyt ehkä kiinnosta juuri ketään tällä foorumilla, mutta kun aiemmin tuli luvattua, panen blogiin valtuustossa pitämäni pitkän esittelypuheen tarkastuslautakunnan valmistamasta vuoden 2006 arviointikertomuksesta. Ottakaa lokoisa asento, lukekaa ja kärsikää, Turun ystävät! Itse arviointikertomus löytyy täältä.

----------------------------------------------

Arvoisa puheenjohtaja, hyvät valtuutetut

Tarkastuslautakunta on saanut valmiiksi vuoden 2006 arviointikertomuksen. Tämä raportti on kymmenes lajissaan - siis kymmenvuotisjulkaisu nykymuotoisen tarkastuslautakuntatoiminnan saralla hallinnon ja talouden tarkastuksessa. Siksi kertomus sisältää loppuosassaan katsauksen menneisiin havaintoihin ja niiden aiheuttamiin toimenpiteisiin. Aloitan kuitenkin kertomuksen esittelyn sen alkuosasta.

Kyseessä on siis strategiakauden 2005-2008 ensimmäisen toteutusvuoden eli vuoden 2006 arviointi. Siksi ei voi tietenkään olettaa, että strategian kaikki tavoitteet olisivat tässä vaiheessa tulleet saavutetuiksi. Arviointikertomuksessa esitetty tarkastelu on tehty paitsi Turku-strategian ja vuoden 2006 talousarviossa asetettujen toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden kautta, myös kaupungin muiden osastrategioiden, valtuustotason ohjausasiakirjojen ja valtuustoryhmien välisen sopimuksen kautta. Arviointia ja kokonaiskuvan muodostamista vaikeuttaa se, että Turku-konsernissa tavoitteet asetetaan ja raportoidaan toimielinkohtaisesti, yksittäisten hallintokuntien, liikelaitosten ja osakeyhtiöiden toimintana. Tässä raportissa asiat on nyt kuitenkin - toisen kerran tarkastuslautakunnan historiassa - esitetty kokonaisuuksina siten, että niiden avulla pyritään kuvaamaan onnistumista kaupungin yhteisen päästrategian kolmessa painopisteessä.

Ohjausasiakirjojen ja niissä asetettujen tavoitteiden suuri määrä vaikeuttaa kokonaiskuvan muodostumista. Yksistään vuoden 2006 talousarviossa oli 250 eri tavoitetta ja niitä mittaamaan oli asetettu 374 eri mittaria. Tähän päälle tulevat muiden ohjausasiakirjojen tavoitteet ja mittarit. Strategioiden ja muiden ohjausasiakirjojen pitäisi tavoitteiden kautta tapahtuvan johtamisen maailmassa muodostaa selkeä hierarkkinen kokonaisuus, jossa otetaan huomioon koko kaupunkikonserni, ja tavoitteet koordinoidaan ja sovitetaan yhteen kaupungintasoisesti.

Strategian painopisteiden toteuttamisessa onnistumista ja onnistumisen välttämistä käsitellään raportin luvussa 5.1. ja 5.2 , sivuilla 15-27. Raportissa todetaan monia onnistumisia, mutta parannettavaakin riittää. Onnistumisista voisi nostaa yhtenä esimerkkinä vaikkapa sivulta 18 asemakaavaprosessin keston - asia, johon liittyy edelleen paljon virheellisiä mielikuvia. Epäonnistumisista voisi sitten ottaa esimerkiksi heti seuraavan tekstin, joka käsittelee asukastavoitteesta jälkeen jäämistä. Tämä asiapari kuvaa kohtalaisen hyvin sitä, kuinka haastavaa johtaminen strategisten tavoitteiden kautta voi olla. Kolmanneksi esimerkiksi voisi nostaa vaikkapa sivulta 23 kappaleet, joissa käsitellään maahanmuuttajien kotoutumisen edistämistä. Valtuustoryhmien välisessä sopimuksessa on useita kohtia, joiden avulla pyritään puuttumaan tiedossa oleviin ongelmiin, mutta talousarvion tekovaiheessa on jäänyt pois näiden tavoitteiden toteuttamisen resursointi. Tavoitteiden ja toteutuksen koordinointi ontuu, joten ei ihme, että asiassa ei ole suuremmin mitattavissa edistystä.

En käy tarkemmin läpi strategisten tavoitteiden saavuttamista, vaikka ne valtuuston johtamisen kannalta ovatkin olennaisia ja suoraan kuntalaisia koskettavia tuloksia. Valtuutetut ottanevat omissa puheenvuoroissaan yksityiskohtaisemmin kantaa tärkeimpien tavoitteiden onnistumisten ja epäonnistumisten merkityksiin.

Arvoisa puheenjohtaja,

Strategian saavutusten arvioinnin lisäksi kertomuksessa on kolme painopistettä. Ensimmäinen painopiste on kaupungin talous. Talouden tilaa kuvaava luku 5.3. löytyy kertomuksen sivuilta 27-39. Teksti on kirjoitettu se tosiseikka mielessä pitäen, että tarkastuslautakunta on muutaman kuukauden sisään lähestynyt kaupunginvaltuustoa jo kahdesti talousaiheisella raportilla ja kirjeellä. Tarkastuslautakunnan talousprojektin raportti oli valtuuston käsittelyssä 12.2.2007 ja 23.10.2006 valtuusto käsitteli lautakunnan lähettämää kaupungin talouden tasapainottamista käsittelevää kirjettä. Nyt olemme keskittyneet arvioimaan Turun sijoittumista kolmella akselilla: suhteessa kunta- ja palvelurakenneuudistuksen puitelain kriisikuntakriteereihin, suhteessa muihin Suomen suuriin kaupunkeihin ja suhteessa naapurikuntiimme. Koska meillä on tänään asialistalla myös kuluvan vuoden talouden ja toiminnan ensimmäinen seurantaraportti, kokous antaa otollisen tilaisuuden pohtia kaupungin taloudellista tilaa laajemminkin.

Yhteenvetona voi todeta, että vaikka viime vuosi menikin hieman odotettua paremmin, talouden vertailuluvut osoittavat Turun uivan syvällä verrattuna muihin suuriin kaupunkeihin. Vantaan tilanne on jo paranemassa, kiitos määrätietoisten ponnistelujen ja tarvittavan poliittisen tahdonmuodostuksen. Vantaan ponnistellessa ylös aallonpohjasta me Turussa olemme vain jatkaneet velkaantumista.

Nykyisiä talousarvioiden ylityksiä voi tietysti suhteuttaa aiempiin ylityksiin - myös markka-aikana tapahtuneisiin. Vertailemalla tilannetta kymmeneen edeltävään vuoteen voi pohtia, vaivaako meitä Turussa edelleenkin jonkinasteinen eurosokeus. Vuodesta 1996 lähtien Turku on tehnyt alijäämäisen tuloksen vuosina 1998, 1999, 2005 ja 2006. Vuonna 1998 Turun kaupunki teki silloisissa olosuhteissa merkittävän alijäämän, 24,85 miljoonaa markkaa eli nykyvaluutassa 4,18 miljoonaa euroa. Markka-aikoina vuoden 2006 yli 78 miljoonan markan, eli 13 miljoonan euron, alijäämä olisi ehkä johtanut voimakkaisiin toimenpiteisiin kaupungin talouden tervehdyttämiseksi, puhumattakaan vuoden 2005 alijäämästä, joka oli yli 38 miljoonaa euroa eli noin 230 miljoonaa markkaa. Neljässä suuressa hallintokunnassa - terveys-, sosiaali-, opetus- ja kulttuuritoimessa - on nettomenojen kasvu ollut kuntien valtakunnallista menokasvua suurempaa melkein koko ajan 10 vuoden aikajaksolla tarkasteluna, terveystoimessa koko kymmenvuotiskauden ajan. Ja kuten vuoden 2007 toiminnan ja talouden ensimmäisestä seurantaraportista käy ilmi, kuluvana vuonna palvelujen ja hallinnon toimintakate on ylittämässä budjetoidun yli 17 miljoonalla eurolla. Kaiken kaikkiaan toimintakulujen ennustetaan kuluvana vuonna ylittävän talousarvion yli 37 miljoonalla eurolla - vanhaksi rahaksi muutettuna se tarkoittaa 220 miljoonaa markkaa. Kuten eräs minua "turkulaisempi" on joskus sanonut: "Tarttis tehdä jotain.".

Haluan kiinnittää valtuutettujen huomiota myös siihen, mihin tilintarkastajakin on tilintarkastuskertomuksessaan puuttunut: kaupungin taloussäännön mukaan talousarvion käyttötalousosaan ja investointiosaan tehtävät muutokset tulee esittää valtuustolle siten, että esitys ehtii käsiteltäväksi talousarviovuoden aikana, ei seuraavan vuoden kesäkuussa, kuten nyt tapahtuu. Samaa asiaa painottavat myös talousarvion noudattamista koskevat ohjeet. Turun kaupungin käytäntö on näiden säännösten kanssa ristiriidassa. Ottaen huomioon syvenevän talouskriisin, ei voi väittää, että nykykäytäntö johtaisi parempaan lopputulokseen kuin talousarviomuutosten ajan- ja asianmukainen käsittely valtuustossa.

Arviointikertomuksesta käy ilmi, että moni suunniteltu ja tarpeellinen uudistus ei Turun kaupungin organisaatiossa ole ehtinyt toteutua, vuosien valmistelusta huolimatta. Arviointikertomuksen toinen painopiste onkin tällä kertaa ollut kaupungin johtamisjärjestelmä. Arvioinnissa on selvitetty, miten kaupungin toiminnan ja talouden seurantaraportointi palvelee johtamista sekä miten kaupungin toiminnan johtamista ja johdon suorittamaa sisäistä valvontaa voitaisiin kehittää niin, että kaupungin niukat voimavarat käytettäisiin yhä tuloksellisemmin kasvavien asiakastarpeiden ja lainsäädännön vaatimusten edellyttämällä tavalla.

Kertomuksessa arvioidaan luvussa 6 sivuilla 39-56 mm. tilaaja-tuottaja-toimintatavan ja sopimusohjausmallin kehittämistä, omistajapolitiikkaa, konserniohjausta ja kehittämistoimintaa. Ongelma on, että oleelliset linjapäätökset puuttuvat. Tilaaja-tuottajamallin roolit (tilaaja, rahoittaja, tuottaja ja omistaja) ovat edelleen selkiintymättömät. Kilpailuttamisen linjausesityksiä ei ole tuotu valtuuston käsittelyyn. Asiaa on kyllä valmisteltu vuoden 2004 joulukuusta alkaen. Omistajapolitiikan periaatteita ja konserniohjeita on valmisteltu huhtikuusta 2005 - ja valmistellaan edelleen. Useita omistajapolitiikan keskeisiä osatekijöitä on esitetty tehtäväksi tai uudistettavaksi, kuten sivun 48 kuvasta voi huomata, mutta päätökset puuttuvat. Palvelustrategia tuli hyväksytyksi kaupunginvaltuustossa vuoden 2007 alussa, mutta strategian täytäntöönpanoa ei ole vielä käsitelty kaupunginhallituksessa. Tuotteistus- ja kustannuslaskentahanke on nyt käynnissä, samoin jo vuonna 2003 käynnistynyt TOTI eli toiminnan- ja taloudenohjauksen kehittämishanke. Sosiaali- ja terveystoimen yhdistämishanke on meneillään, samoin keskushallinnon uudistamishanke, jonka tosin piti olla valmiina keskushallinnon uuteen toimitilaan muutettaessa loppuvuodesta 2006. Toimintasäännön uudistamisen viivästyessä henkilöstö on toistaiseksi sijoitettu vanhan organisaation mukaisesti uusiin toimitiloihin. Talouspalvelukeskus Tapake saatiin aikaiseksi puolessatoista vuodessa, vaikkakaan toiminnan käynnistys ei ole sujunut ongelmitta. Ruokapalvelukeskuksen uudistus aloitettiin vuonna 2003, nyt keväällä 2007 on asiasta saatu aikaiseksi käynnistämispäätös. Tänään valtuuston käsittelyssä olleet tilainvestointien tarveselvitys- ja hankesuunnitteluohjeet valmistuivat työryhmältä ripeässä tahdissa kevättalvella 2005, minkä jälkeen ensin hallintokuntien ja sitten apulaiskaupunginjohtajien lausuntokierros asiassa on vienyt yhteen laskien yli kaksi vuotta. Kaupungin hallinnon ulkopuolisessa maailmassa kahdessa vuodessa saa kyllä aikaiseksi jotain muutakin kuin parikymmentä lyhyttä lausuntopaperia.

Lisää Turun johtamisen ongelmista voi lukea luvusta 7, joka käsittelee tarkastuslautakunnan raportoinnin jälkiseurantaa. Onneksi positiivisiakin esimerkkejä löytyy: vuosikausia vaikeuksissa rämpinyt kulttuuritoimi pystyi saamaan taloutensa järjestykseen vuoden 2006 aikana.

Oman kappaleensa (kappale 4) on saanut talousarviotavoitteiden asetanta ja toteutumisen raportointi sivuilla 11-15. Teksti on kohtalaisen haasteellista, mutta asiasisältö on tärkeä. Revisiotoimistossa on tarkasteltu talousarviossa asetettujen toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden raportointia valtuustolle. Näiden valtuustoon nähden sitovien tavoitteiden (eli kriittisten menestystekijöiden) toteutumaennusteesta raportoidaan kaksi kertaa vuodessa huhtikuun (ensimmäinen raportti) ja elokuun (toinen raportti) tilanteen perusteella. Lopullinen tavoitteiden toteutuminen raportoidaan tilinpäätöksen yhteydessä. Tavoitteiden ja niiden toteutumista mittaavien mittareiden määrä on Turun kaupungissa kasvanut vuosien 2005 – 2007 aikana huomattavasti, luvut löytyvät sivulta 12. Samoin on paisunut raporttien sivumäärä.
Oleellinen havainto eri ennusteiden välillä on, että suurin osa mittareiden ennustearvoista muuttuu vuodesta riippumatta vuoden toisen raportoinnin (31.8. tilanne) ja tilinpäätöksen välillä (31.12. tilanne). Suuri osa tavoitteiden todellisesta toteutumasta selviää siis vasta tilinpäätösvaiheessa (Kuva 2 s. 13). Esimerkiksi vuoden 2006 elokuun lopun ennustearvojen ja tilinpäätöksessä esitetyn toteutuman välillä yhteensä 38 % mittareiden ennustearvoista muuttui. Määrää on pidettävä suurena, kun kyseessä on tavoitteiden toteutumaa kuvaavan ennusteen onnistuminen neljän kuukauden päähän. Vuodesta riippumatta on vuoden toisen raportoinnin ja tilinpäätöksen välillä tapahtunut suurempi negatiivinen kuin positiivinen ennustearvojen muutos ja ennustearvojen muutos on määrällisesti suurempaa kuin vuoden ensimmäisen ja toisen raportoinnin välillä. Ja kuitenkin juuri nyt, vuoden ensimmäistä raporttia käsiteltäessä, pitäisi pystyä luotettavan tiedon perusteella ryhtymään kaikkiin vaadittaviin ja oikein kohdentuviin toimenpiteisiin sekä talousarviossa pysymiseksi että muidenkin talousarviotavoitteiden saavuttamiseksi. Lokakuussa on jo kovin myöhäistä.

Ongelma on myös BSC-järjestelmän käytöstä johtuva tavoitteiden ja näiden toteutumista kuvaavien mittareiden suuri määrä. Nykyisen raportointijärjestelmän ja raportoinnin sisällön pohjalta on vaikeaa muodostaa kuvaa kaupungin strategisen johtamisen kannalta oleellisista kokonaisuuksista. Ei ole raportointitietoa siitä, miten strategisten kokonaisuuksien osalta on edistytty. Seurantaraportoinnilla ei ole haluttua ohjausvaikutusta.

Voimavarojen oikea kohdentaminen on haaste, joka koskee kaupungin toimintaa koko laajuudessaan. Nykyiset toiminnan ja talouden seurantajärjestelmät ovat puutteellisia siltä osin, että ne eivät tuota toimintavuoden aikana riittävän luotettavaa tietoa talousarviotavoitteiden toteutumisesta. Tarvitaan luotettavampaa ja ajantasaisempaa tietoa, jotta jo toimintavuoden aikana voidaan ryhtyä riittäviin toimenpiteisiin voimavarojen uudelleen suuntaamiseksi ja välttyä näin määrärahanylityksiltä

Arvoisa puheenjohtaja,

viimeisenä painopisteenä nousee esiin pidemmän tähtäimen toiminnat kuten pitkän aikavälin investointisuunnitelman puuttuminen (kaupunginhallitushan palautti marraskuussa 2005 pitkän aikavälin investointiehdotukset, eikä asiasta ole sen koommin kuultu), tavoitteiden ja toiminnan koordinoinnin kehittäminen ja sisäisen valvonnan parantaminen. Sivuilla 38-39 käsitellään kaupungin investointisuunnitelmia ja rahoituksen riittävyyttä. Taloudellisen tilanteen ja ennusteiden valossa on tulevia investointeja arvioitava ja priorisoitava sen mukaan, miten hyvin ne palvelevat kaupungin perustehtävän toteuttamista ja kuntalaisille järjestettävien palveluiden tarpeita. Lakisääteisten tehtävien hoitamiseksi tarvittavat välttämättömät investoinnit on asetettava etusijalle verrattuna muihin investointitarpeisiin. Lisäksi investointeja suunniteltaessa ja priorisoitaessa on varmistettava, että ne edistävät kunnan yleiseen toimialaan kuuluvia päämääriä.

Lopuksi haluan kiittää tarkastuslautakuntaa ja revisiotoimiston henkilökuntaa hyvin tehdystä työstä ja syvällisestä paneutumisesta Turun kaupungin taloudellisiin ja toiminnallisiin ydinkysymyksiin.

Ei kommentteja: