Tarkastuslautakunnan talousprojektin raportti

Alla valtuustossa pitämäni tarkastuslautakunnan puheenjohtajan esittelypuhe "Talouden tasapainottaminen - seurantavastuusta toimenpidevastuuseen" -raportista. Raportti herätti valtuustossa kahden tunnin keskustelun. Itse raportti löytyy täältä.

Arvoisa puheenjohtaja, hyvät valtuutetut

Koska Turun talouden tila on vakava, tarkastuslautakunta piti syksyn toimintaa suunnitellessaan tärkeimpänä tehtävänään keskittyä kaupungin talouden tasapainottamiseen liittyvien tekijöiden läpikäyntiin. Lautakunta jakaantui kolmeen kaupungin taloudenpitoa selvittävään ryhmään siten, että lautakunnan puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja osallistuivat mahdollisuuksiensa mukaan kaikkien ryhmien työhön. Ryhmät kävivät samaa haastattelun peruskaavaa noudattavat keskustelut hallintokuntien ja liikelaitosten, kaupungin keskushallinnon ylimmän johdon, työntekijöiden edustajien sekä kaupunginhallituksen puheenjohtajiston kanssa.

Kierros tuotti suuren määrän tietoa, josta osa valikoituu valtuuston käsittelyyn seuraavan arviointikertomuksen yhteydessä. Nyt edessänne oleva raportti on kiteytys kierroksen keskeisistä havainnoista talouden ohjauksen, seurannan ja suunnittelun näkökulmista. Haluan kiittää paitsi lautakunnan ja revisiotoimiston ahkeraa väkeä, myös niitä tahoja, joiden luona vierailimme. Valtaosa hallintokunnista oli valmistautunut keskusteluun huolellisesti ja kerännyt vastauksia selventävää ennakko- ja lisämateriaalia. Osa hallintokuntia oli käynyt kysymyspatterin vastuksineen läpi johtoryhmässään, ja tämä kuuluikin keskusteluiden sisällössä ja laadussa. Aivan kaikki hallintokunnat eivät kuitenkaan olleet pitäneet tarpeellisena perusteellista valmistautumista, joten haastattelutkin jäivät sisällöltään ohuemmiksi. Haluan kiittää vierailujemme kohteita siitä rehellisyydestä ja suorapuheisuudesta, mitä he meille osoittivat.

Raportin keskeiset havainnot on tiivistetty raportin sivuille 10 ja 11. Kokonaisuudesta on sanottava, että raportin sisältö on synkkä. Raportin teko alkoi työnimellä Talouden tasapainottaminen - kehittämisalueet vs. hyvät käytännöt. Mutta työn edetessä nimi osoittautui optimistiseksi. Koko kaupungin tasolla yhteisiä hyviä käytäntöjä löytyi vähän, vaikka hallintokunnilla onkin omien rajojensa sisällä meneillään hyviä kehityshankkeita. Kokonaisuutena koko kaupungin tason toiminnasta voi sanoa, että meillä suunnitellaan paljon, mutta kiinnitetään vähän huomiota suunnitelmien toteuttamiseen. Meillä tehdään paljon, mutta johdetaan ja ohjataan vähän, joten asetetut yhteiset tavoitteet jäävät saavuttamatta. Meillä raportoidaan paljon, mutta raportointia analysoidaan vain vähän tai ei lainkaan, eikä raportointi johda toiminnan korjaamiseen. Siksi raportin nimi muuttuikin lautakuntakäsittelyssä raportin keskeistä viestiä kuvaavaksi: Talouden tasapainottaminen - seurantavastuusta toimenpidevastuuseen. Haluan painottaa raportin nimeä, koska siinä kiteytyy koko selvityksen ydin: on toimittava, ei vain seurattava.

Seurantavälineitä kyllä riittää. Meillä on esimerkiksi talousarviossa 324 mittaria, jotka muodostavat 220 eri tavoitetta. Tähän päälle tulee 134 hallitussopimuksen tavoitetta, joista osa liittyy talousarvioon ja osa tulee kokonaan se ohi ohjaamaan toimintaa. Mutta mikä niiden merkitys lopulta on? Ohjaavatko ne toiminnan korjaamiseen, jotta asetetut tavoitteet saavutetaan? Vai merkitäänkö tulokset vain tiedoksi? Valtuutetut tietävät kyllä vastauksen.

Ylipäätään toiminnan ohjaamisen keskeisistä välineistä voi sanoa, että näyttää olevan melko sattumanvaraista, onko hallintokuntien toimintaa ja toiminnan tavoitteita ohjaava keskeinen asiakirja valtuuston päättämä Turku-strategia vaiko valtuuston tiedokseen merkitsemä hallitussopimus. Ei toki pitäisi olla niin, että hallintokunnat itse valitsevat, mitä ohjausasiakirjaa pitävät olennaisimpana. Mitä strategista johtamista sellainen on? Hallitussopimuksen erityisenä ongelmana monet haastatellut mainitsivat sen, että siinä keinoja asetetaan tavoitteiksi, ja sopimuksessa on ristiriitaisuuksia muiden ohjausasiakirjojen kanssa.

Hallintokunnat tekevät toki paljon työtä oman toimintansa kehittämiseksi. Hallintokunnissa on tehty toiminnan itsearviointeja, määritetty ainakin osaksi omat palveluprosessit ja harjoitettu oman toiminnan vertailua muiden suurten kaupunkien välillä. Koko kaupungin tasoisia, hallintokuntarajat ylittäviä ja asiakasnäkökulmaa korostavia palvelukokonaisuuksia ei Turussa ole kuitenkaan määritetty. Ydinprosessit ovat poliittinen valinta, ne pitäisi käydä läpi strategiaprosessissa ja niiden kautta valtuuston tulisi voida ohjata talousarvioresurssien jakoa ja painopisteiden valintaa. Tämä työ on meillä edelleen kesken - se on ollut sitä kauan. Raportin liitteenä onkin asiaa havainnollistamassa rakkaan kilpakumppani Tampereen valitsemat ydinprosessit ja palvelukokonaisuudet. Kritiikki siitä, miten kaupunkimme suunnittelu, budjetointi, seuranta ja johtaminen ovat muotoutuneet palvelemaan organisaatioita, ei itse toimintaa ja kaupungin asukkaita ja asiakkaita, kohdistuu juuri tähän. Organisaatiokeskeisessä tarkastelutavassa valtuuston on vaikea valita toiminnallisia painopisteitä, ja hallintokuntien säästötoimenpiteet kohdistuvat rakenteiden uusimisen sijasta suoraan asiakastoimintoihin - usein kaupunkilaisten mielestä järjettömältä tavalla.

Jos ajattelen haastattelukierroksen perusteella Turun kaupungin hallintoa maisemana, levittäytyy silmieni eteen alankomaisema, jota täplittävät itsenäiset vatikaanivaltiot - hallintokuntamme. Itsellisten Vatikaanivaltioiden kentän keskellä kohoaa keskushallinnon jyrkkä kukkula. Kukkulaa ja ympäröivää alankoa erottaa syvä rotko, katsoipa maisemaa sitten rotkon kummalta puolen tahansa. Rotkon yli johtaa muutama tutiseva silta. Yhteisölliseksi ja yhteiseen tavoitteeseen tähtääväksi ei tätä maisemaa voi kutsua.

Tutisevat sillat kuvaavat apulaiskaupunginjohtajiemme heikkoa asemaa. Apulaiskaupunginjohtajien rajalliset ja johtosäännössä epämääräisesti määritellyt toimivaltuudet ja vastuut suhteessa hallintokuntiin eivät tue kaupungin talouden kokonaisuuden hallintaa. Apulaiskaupunginjohtajilla ei ole virallisesti määriteltyä operatiivista toimivaltaa toimialansa asioissa. Heillä ei ole määriteltyä itsenäistä esittelyoikeutta toimialansa asioissa luottamuselimissä eikä suoranaista toimivaltaa suhteessa virastopäälliköihin. Lisäksi kaupunginhallituksessa kaupunginjohtaja voi ottaa esiteltäväkseen apulaiskaupunginjohtajan ja kaupunginhallituksen muun esittelijän esiteltäväksi kuuluvan asian.

Vatikaanivaltioiden alangolta löytyy varsin itsenäisiä toimijoita, valtioita valtiossa, tai kaupunkeja kaupungissa, joilla on omat toimintatavat ja satunnaisesti määrittyvä keskinäinen yhteistyö. Yhdistävä tekijä on siis hajanaisuus, ja se estää tehokkaasti esimerkiksi asioiden priorisoinnin. Itsenäisillä hallintokunnillamme on mm. omia tietojärjestelmiä. Kustannusten tehostamismahdollisuuksia ei etsitä yli hallintorajojen. Osa hallintokunnistamme jopa katsoo, että valtuuston hyväksymä talousarvio voidaan lautakunnassa ylittää, jos tarve niin vaatii. Tätä tietysti perustellaan talousarvion epärealistisuudella. Kaupunginhallitus taas ei ota käsiteltäväkseen eikä tuo valtuustoon muita kuin katettavissa olevia talousarvioylityksiä. Kuntalaisten edustuksen - eli valtuuston - vastuun ja vallan kannalta tilannetta voi kuvata vähintäänkin mielenkiintoiseksi.

Toisaalta vierailuillamme kävi selväksi, että hallintokunnat kaipaavat keskushallinnolta parempaa suunnitelmallisuutta ja tukea ongelmien ratkaisemiseen. Toiminnalliset tavoitteet ja määrärahat ovat suunnittelujärjestelmässämme erikseen. Talousarviossa ja -suunnitelmassa ei ole paljoa toimenpiteitä pitkän aikavälin ratkaisuiksi, ja ohjeluvut asetetaan ilman selvää kytkentää tavoitteisiin, toimintaan ja toimintokohtaisiin kustannuksiin. Ratkaisujen löytämiseksi tarvittaisiin hallintokuntiin suurempaa tukea ja vankempaa ohjausta kuin mitä nykyisillä käytännöillä pystytään saavuttamaan ja mitä kaupungin johto on ollut valmis antamaan.

Henkilöstösuunnitelman suuritöisyys ja nopea vanheneminen sekä hallintojaoston päätöksenteon hitaus koettiin toimintaa hankaloittavaksi tekijäksi jokseenkin jokaisessa hallintokunnassa. Hallintojaostoa kutsututtiin jopa mustaksi paikaksi, johon asiat hukkuvat. Toisaalta keskushallinnon näkökannan mukaan henkilöstösuunnitelmia ei ole kytketty taloussuunnitelmiin eikä esimerkiksi talouskeskus ole välttämättä ollut tietoinen henkilöstökeskuksen valmistelemista suunnitelmista, tai apulaiskaupunginjohtajat tietoisia alaistensa hallintokuntien esityksistä.

Toivon, että täällä tänään käydään keskustelu, josta seuraa toimenpiteitä. Tarkastuslautakunnan tehtävä ei ole esittää ratkaisuja, se valta kuuluu kaupungin ylimmälle luottamuselimelle ja poliittiselle järjestelmälle. Ongelman olemme mielestämme nyt tuoneet keskusteluun tarvittavalla vakavuudella. Kaupungin taloudellinen tila on erittäin haasteellinen, eikä meillä ole käytettävissämme tehokkaasti toimivaa organisaatiota, jolla voisimme vastata haasteeseen. Seuranta, toimenpiteet, johtaminen ja vastuu on saatava toimimaan. Tätä valtuustokautta on jäljellä vajaa pari vuotta, joten aikaa järjestelmäuudistuksiin on sopivasti seuraavan valtuustokauden alkua ajatellen. Ongelma vain on, että taloudellinen liikkumavara alkaa loppua. Käymme ikään kuin kilpajuoksua tiimalasin mittamaa aikaa vastaa - tiimalasin, jossa hiekan sijasta hupenevat eurot. Meidän on luovuttava totuuksina ja itsestäänselvyyksinä pitämistämme käsityksistä. On kyseenalaistettava - ihan kaikki. Myös ne asiat, joita olemme itse olleet rakentamassa, ja joita kohtaan tunnemme siksi erityistä kiintymystä. Meillä on ratkaistavia ongelmia ei vain vanhoissa rakenteissa vaan myös uudemmissa valinnoissamme. Esimerkiksi tilaaja-tuottaja-malli ei ole ongelmaton, ja on avattava silmät näillekin kehittämistarpeille. Asioita voi tehdä toisin, ja niitä on alettava tehdä toisin. Meillä tarvitaan analyysia, johtopäätöksiä, päätöksiä ja sitoutumista muutoksen läpiajamiseen. Toivon, että tämä raportti on sen keskustelun alku. Muutosprosessin ohjaus kuuluu valtuustolle ja valtuuston valitsemalle kaupungin ylimmälle johdolle.